Unfertige Planungen erhöhen die Kosten

Bauprojekte können erst dann ausgeschrieben werden, wenn die Planungen abgeschlossen sind. Eine Verzögerung erhöht die Kosten.

Großbauten, die sich übermäßig verteuern, sind ein Problem. Die Vergabeordnung gibt zwar die Leitlinie an die Hand, nämlich Bauprojekte erst dann auszuschreiben, wenn sie vergabereif sind. Dazu müsste allerdings die Planung abgeschlossen sein. In der Praxis ist das aber oft nicht der Fall.

Beispiele von großen Bauprojekten, bei den die Kosten über die Maßen steigen, gibt es viele. Die Elbphilharmonie in Hamburg, das Bahnprojekt Stuttgart 21 und der Neubau der BND-Zentrale in Berlin werden teurer, und bei der Sanierung des Staatstheaters in der Landeshauptstadt Stuttgart musste mehr ausgegeben werden als geplant.

Diese Bauten hätten, so die gesetzliche Vorgabe, ihre Vergabereife erst erlangt gehabt, wenn die eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung sowie die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für einen fristgemäßen Beginn der Ausschreibung vorhanden gewesen wären. Damit wären auch die Kosten klar gewesen.

Oft wird auf Grundlage der Entwurfsplanung ausgeschrieben

Doch die Sache ist komplexer. „In Deutschland wäre der Idealfall, die Ausführungsplanung fertigzustellen und dann die Auschreibung zu machen“, sagt Stephan Engelsmann, Vizepräsident der Ingenieurkammer Baden-Württemberg. Der Bau müsste dann bis ins Detail geplant sein. In der Praxis werde jedoch oft auf der Grundlage der Entwurfsplanung ausgeschrieben, meist aus terminlichen Gründen, ergänzt er. Oder weil es Ausschreibungen sind, die sich an Generalunternehmer richten, bei denen dann die weitere Planung liegt.

„Die Praxis zeigt bei großen Projekten, dass die Soll-Vorschrift der VOB/A nicht angewandt wird. Dagegen ist kein Kraut gewachsen“, meint Stefan Hertwig, Rechtsanwalt und Vergaberechtsexperte aus Köln. Auch er sieht den klassischen Weg darin, bis zur Leistungsphase fünf durchzuplanen. „Das ist der Grundgedanke der VOB“, so Hertwig. Ein Problem, wenn der Generalunternehmer die Ausführungsplanung mache, sei, dass das Verhältnis Entwurfs- zu Ausführungsplanung bei etwa 1 zu 100 liege. Der Auftrag werde, obwohl der Planungsstand noch unzureichend ist, jedoch häufig vergeben. „Der öffentliche Auftraggeber aber ist sich oft sein größter Feind“, meint Hertwig. Denn sobald er in die Situation kommt, Nachtragsangebote anzufordern, kostet dies mehr Geld.

„Die Ursachen für Kostensteigerungen sind vielfältig“, erläutert der Architekt Gerd Grohe aus Stuttgart. Zu den häufigsten Gründen zählt für ihn, dass der Bauherr sich bei Alternativplanungen für die teurere Variante entscheide. Auch zu geringe Budgets gehören zu diesen politischen Gründen. „Das treffe ich sehr häufig an, bevor geplant wird, fällt eine Zahl. Wenn dann bei der Aufgabendefinition klar wird, dass diese zu niedrig ist, wird sie trotzdem weiter verwendet“, sagt Grohe. Neben Verteuerungen am Markt und Missmanagement bei Planern sieht auch er in Nachtragsangeboten Problempotenzial: „Wenn der Bauherr da nicht genauso professionell aufgestellt ist, wie der Generalunter- oder Übernehmer, läuft er in die Falle.“

Gerhard Mauch vom Städtetag Baden-Württemberg gibt jedoch zu Bedenken: „Der neueste Stand der Technik erfordert gerade bei Bauten für die Medizin Nachtragsangebote.“ Abgesehen von Fehlern in der Planung kann eine gewisse Umplanung durchaus sinnvoll sein, weil es während der Planungs- und Vergabezeit eines Großprojekts oder Umbaus sein kann, dass ursprüngliche Planungen überholt sind. „Vergabereife ist da ein stumpfes Schwert“, urteilt Mauch.

Ein Lösungsweg ist gründliche Planungsarbeit

Das komplexe Vorhaben eines Großbauprojekts mit Wechselwirkungen, die sich aus Planung, Preis, Zeit und Steuerung ergeben, kann also in Schieflage geraten, wenn die Grundlagenermittlung nicht abschließend beendet wurde.

Wie können Lösungen aussehen? Bauingenieur Engelsmann hält es für zulässig, dass der Bauherr entscheidet, wie gering die Planungstiefe ist: „Aber eine solche Ausschreibung ist empfindlicher, sie erfordert sehr erfahrene Planer, die schon sehr früh anfangen können.“ Er habe eine hohe Präferenz für die klassische Variante, erst die Planung, dann Ausschreibung und Vergabe. Engelsmann kann sich auch vorstellen, dass die Vergabereife förmlich festgestellt werden muss. Wenn man das mache, muss man allerdings alle Details, alle Qualitäten mit Worten beschreiben. „Da liegt der Hase im Pfeffer, das ist ein großes Problem für die öffentlichen Hände, die nicht die Zeit und das Personal haben“, sagt er.

Eine andere Lösung ist die Praxis in den angelsächsischen Ländern, wo man den Bauunternehmer schon zur Vorplanung hinzuzieht und entsprechende Verträge abschließt. Ein Zielpreis wird gemeinsam festgelegt, der Unternehmer führt offene Bücher und geht ins Risiko. Durch zu hohe Zielpreise können sich Projekte allerdings verteuern. Außerdem muss geprüft werden, ob eine solche Praxis in Deutschland vergaberechtlich zulässig ist.

Quelle: Staatsanzeiger, Ausgabe 13, Seite 28