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23.04.2015, Nordrhein-Westfalen

Evaluation bestätigt Befürchtungen

Die Evaluation des TVgG bestätigt die zentralen Kritikpunkte der Wirtschaft.

Kaum ein Gesetz wurde in den vergangenen Jahren so kontrovers diskutiert, wie das Tariftreue- und Vergabegesetz NRW. Auch als Folge der nicht abreißenden Kritik aus den Unternehmen und der Verwaltung hatte sich die Landesregierung für eine vorgezogene Evaluation entschieden. Die Ergebnisse der Befragung von Vergabestellen und Unternehmen bestätigen nun die im Gesetzgebungsverfahren vorgetragenen zentralen Kritikpunkte.

Ergebnisse der Umfrage

Die Evaluation zeigt, dass das TVgG an der Lebenswirklichkeit von Vergabestellen und Unternehmen vorbeigeht. Mit einer Novellierung des TVgGs alleine wird weder den Unternehmen noch den Vergabestellen substantiell geholfen. Sowohl auf europäischer als auch bundesrechtlicher Ebene werden derzeit Reformen des Vergaberechts vorbereitet. Dem Evaluationsbericht folgend sollten zunächst die anstehenden Reformen der EU-Vergaberichtlinie und deren Umsetzung in Bundesrecht abgewartet werden, um nicht noch mehr Verwirrung bei Unternehmen und Vergabestellen zu schaffen. Diese Reformen bieten zudem die Gelegenheit, den unübersichtlichen Flickenteppich der verschiedenen Bundesländerregelungen zur bereinigen. Bis dahin wäre es sinnvoll, das TVgG ganz oder in seinen kritischen Teilen auszusetzen oder Verfahrensvereinfachungen zu ermöglichen.

Grundsätzlich wird die Kritik am TVgG nicht mit einer Imagekampagne behoben werden können. Solange das TVgG nicht mit anderen gleichgerichteten Gesetzen wie dem Mindestlohngesetz, dem Energieeffizienzgesetz oder dem Frauenförderungsgesetz abgestimmt wird, erzeugt es Rechtsunsicherheit und Mehraufwand in den Unternehmen. Entsprechend wird die Kritik seitens der Unternehmen nicht abreißen. Die Aufrechterhaltung eines eigenen vergabespezifischen Mindestlohns, der 12 Cent vom bundeseinheitlichen Mindestlohn abweicht, ist aus Sicht der Unternehmen nicht zu rechtfertigen. Hier könnte der Landesgesetzgeber einfach Bürokratie abschaffen. Daher wird auch ein weiteres Informations- und Beratungsangebot den bürokratischen Aufwand nicht reduzieren können. Die begleitende Verordnung, die FAQ-Liste und das Handbuch werden von den Unternehmen kaum als Hilfestellung wahrgenommen. Insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen ohne eine eigene Rechtsabteilung können eine Wertung der begleitenden Dokumente kaum leisten.

Im Ergebnis kann es nicht das Ziel eines Gesetzes sein, zu seiner Umsetzung eine aufwändige Beratungsinfrastruktur zu etablieren. Kurzfristig sind allenfalls Erleichterungen bei den besonders kritischen Nachweispflichten erreichbar, z.B. bei der Einbeziehung sensibler Lohndaten, den Nachweisen in der Wertschöpfungskette und einer klareren Abstimmung zwischen entgegenlaufenden Wertungskriterien.

Nachhaltigkeit als Teil des Leistungsverzeichnisses

Unabhängig davon, ob und wie mehr Klarheit in der Formulierung des Gesetzestextes erreicht werden kann, bleibt der Beitrag des TVgGs zu den ökologischen und sozialen Zielen, solange das Gesetz nicht am Leistungsverzeichnis ansetzt, strukturell bedingt gering. Die Unternehmen werden immer entsprechend ökologischer und sozialer Vorgaben Produkte und Dienstleistungen anbieten, für die bei der öffentlichen Hand eine Beschaffungs- und Zahlungsbereitschaft bestehen. Effizient kann beides nur über die entsprechende Ausgestaltung des Leistungsverzeichnisses und der Leistungskontrolle gesteuert werden. Gerade hinsichtlich einer effizienteren Ausgestaltung der Leistungsverzeichnisse lässt die Evaluation aber Ansätze vermissen. Derzeit durchlaufen die Unternehmen ein aufwändiges Zertifizierungsverfahren, das die Vergabestellen nach eigenen Angaben kaum nachvollziehen können und stattdessen weiter über den Preis den Zuschlag vergeben.

Eine höhere Zielerreichung wird nicht durch zusätzliche Kontrollen erreichbar, da sich diese in erster Linie auf die Prüfung der Nachweispflichten beziehen. Eine Überprüfung des Beitrags zur Zielerreichung selber wird von einer zentralen Stelle nicht umfänglich leistbar sein.

Auch der Evaluationsbericht kommt zu dem Schluss, dass eine breite Kontrolle in einem Flächenstaat wie NRW nicht effizient durchgeführt werden kann. Statt neue Kontrollbürokratien aufzubauen, wäre es sinnvoller, die Vergabestellen zu ertüchtigen, damit sie die in der Auftragsvergabe verabredeten Leistungsinhalte angemessen nachvollziehen können.

Denn letztlich hat nur die Vergabestelle ein originäres Interesse, die Erbringung der Leistung umfänglich zu kontrollieren.

Die Kritikpunkte im Einzelnen

  • Geringer Zielbeitrag: Die Unternehmen unterstützen das Vorhaben, die öffentliche Beschaffung nachhaltig auszurichten. Sowohl Unternehmen als auch Vergabestellen bezweifeln, dass das TVgG das geeignete Instrument zur Durchsetzung der Nachhaltigkeitsaspekte ist, da es keinen Einfluss auf das Leistungsverzeichnis hat. So geben 72 Prozent der Unternehmen an, dass das TVgG nicht zum Absatz innovativer, umweltfreundlicher oder energieeffizienter Produkte beiträgt. Für 83 Prozent der Unternehmen steht weiter der Preiswettbewerb im Vordergrund.
  • Zunehmende Bürokratie: Für etwa die Hälfte der Vergabestellen (45 Prozent) ist der Anstieg des Verwaltungsaufwands durch das TVgG hoch bzw. sehr hoch. Aus Sicht der Unternehmen (23 Prozent hoch/sehr hoch) ist der Anstieg nicht ganz so hoch. Allerdings sind nur Unternehmen befragt worden, die sich weiterhin an Ausschreibungen beteiligen, die also einen Weg zur Bewältigung des zusätzlichen Aufwandes gefunden haben. Die schweigende Mehrheit verabschiedet sich aus dem öffentlichen Auftragswesen. Dies gilt nach Einschätzung der IHKs insbesondere für kleinere und mittlere Unternehmen.
  • Hohe Komplexität: 72 Prozent der Vergabestellen berichten von Umsetzungsschwierigkeiten aufgrund der komplexen Anforderungen. Häufig sehen sich die Vergabestellen nicht in der Lage, die Angaben der Unternehmen überhaupt zu bewerten. 90 Prozent der Vergabestellen fehlt es nach eigenen Angaben an dem notwendigen Know-how zur Überprüfung der Einzelnachweise. Seitens der Unternehmen werden die Umsetzungsschwierigkeiten geringer bewertet. Lediglich acht Prozent geben an, größere Schwierigkeiten bei der Umsetzung zu haben. In vielen Branchen sind die Unternehmen auf die öffentliche Beschaffung angewiesen und entscheiden sich im Zweifel für eine pragmatische Vorgehensweise. Außerdem liegt das Risiko, dass eine Vergabe aufgehoben wird, letztlich bei den Vergabestellen. Aussagekräftiger sind daher die Durchschnittsnoten für die Verständlichkeit des TVgGs, die die Vergabestellen mit 4,0 und die Unternehmen mit 3,2 bewerten.
  • Sinkende Beteiligung insbesondere von kleinen Unternehmen, steigende Vergabepreise: 28 Prozent der Vergabestellen berichten von einer rückläufigen Zahl eingegangener Angebote. Betroffen sind vor allem Verfahren mit einem geringeren Auftragswert, also freihändige Vergaben und beschränkte Ausschreibungen. Nur jede fünfte Vergabestelle erkennt einen positiven Beitrag des TVgGs zur Förderung und Unterstützung eines fairen Wettbewerbs. Mit Blick auf die Qualität ist eine Einschränkung des
  • Wettbewerbe durch das TVgG zum Teil sogar erwünscht. Je spezifischer die Ausschreibungen aber werden, desto eher führen Einschränkungen im Wettbewerb zu erheblichen Problemen für die Vergaben. Vergabestellen berichten von Fällen, bei denen die Vergaben nicht erfolgreich beendet werden konnten. Unter Wettbewerbsgesichtspunkten wäre in der Evaluation daher eine detailliertere Untersuchung hinsichtlich der Gewerke und Branchen wünschenswert gewesen. Weitere bürokratische Aufwände sind zudem dann zu erwarten, wenn sich auch für niedrigere Auftragssummen die öffentliche Ausschreibung als Standardverfahren durchsetzt. Dies wird die Verfahrensdauer öffentlicher Ausschreibungen weiter erhöhen.
  • Präqualifizierung sinnvoll: 82 Prozent der Unternehmen sehen in einer Präqualifizierung eine sinnvolle Möglichkeit, ihren Aufwand zu reduzieren. Allerdings fehlt es weiter an einer einheitlichen Anerkennung der Präqualifizierung. Die Landesregierung ist gefordert, den Vorrang der Präqualifizierung weiter voranzutreiben.

Quelle: Pressemitteilung der IHK NRW vom 24.3.2015

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